В Законе № 65-ФЗ от 1 мая 2007 года определены 17 первоочередных технических регламентов, которые должны быть приняты до 1 января 2010 года. В их числе конкретно названы два регламента по строительству: "О безопасности зданий и сооружений" и "О безопасности строительных материалов и изделий". Взамен ранее принятых программ утверждена новая очень сокращенная правительственная программа, в которой установлено, что регламент по безопасности зданий будет утверждаться федеральным законом, а по безопасности строительных материалов - постановлением правительства. И те, кто ранее дружно и справедливо критиковали ФЗ "О техническом регулировании", теперь также дружно поддержали внесенные в него изменения и активно включились в разработку регламентов.
   Проект технического регламента "О безопасности зданий и сооружений" практически подготовлен для принятия Государственной Думой, а проект технического регламента "О безопасности строительных материалов" обнародован для обсуждения.
Однако первым принятым Государственной Думой техническим регламентом, основная часть которого относится к строительству, стал документ, не указанный в числе первоочередных и не содержащийся в правительственной программе. Это - технический регламент о требованиях пожарной безопасности (№ 123-ФЗ от 22 июня 2008 года).
   По определению ФЗ "О техническом регулировании" технический регламент должен представлять собой принятый законом или постановлением правительства документ, содержащий технические требования к продукции или процессам. Однако фактически принятый регламент представляет собой Закон, которым практически создается своя, отличающаяся от положений ФЗ "О техническом регулировании", система противопожарного нормирования. В регламенте есть заимствованные из действующих строительных норм и других технических нормативных документов конкретные требования к зданиям и сооружениям. Но они в большинстве своем носят классификационный характер, не доведены до уровня конкретных требований по безопасности этой продукции и представлены в достаточно своеобразном контексте различных организационно-правовых положений, играющих главную роль в регламенте.
   На самом деле этим регламентом предусматривается, что требования пожарной безопасности должны устанавливаться в каких-то других, последующих документах - "нормативных документах по пожарной безопасности". В тексте регламента около 30 общих ссылок на эти нормативные документы, хотя ссылок в регламенте по закону быть не должно. Что это за документы - не вполне ясно. 
   С одной стороны, как и положено по закону, в техническом регламенте говорится, что это национальные стандарты и своды правил. А с другой стороны, в скобках они расшифровываются как "нормы и правила" неустановленного законом статуса.
Технический регламент о пожарной безопасности вводится в действие с 1 мая 2009 года. Хотя в регламенте и нет никаких сведений о том, кем, когда и какие строительные нормы Госстроя России так же, как и НПБ МЧС России, должны быть отменены в связи с принятием этого регламента, но в соответствии с частью 1 статьи 46 ФЗ "О техническом регулировании" требования пожарной безопасности строительных норм и правил (СНиП) должны вскоре будут потерять свою силу. И это при том, что ни первых, ни вторых, ни третьих документов, на которые ссылается регламент, пока не существует. В августе этого года Ростехрегулированием открыты торги пока только за право разработки Перечня рекомендуемых национальных стандартов и сводов правил, которые по закону должны обеспечивать соблюдение установленных в регламентах обязательных технических требований по пожарной безопасности. Плановый срок разработки Перечня - декабрь 2008 года. Затем потребуется немалое время для рассмотрения и утверждения Перечня, а также на разработку самих документов.
А пока суть да дело, Закон о техническом регламенте вводит в систему технического регулирования еще один вид нормативного документа, не предусмотренного ФЗ "О техническом регулировании", - специальные технические условия.
В преддверии этого события приказом МЧС России от 16 марта 2007 года № 141 утверждена "Инструкция о порядке согласования отступлений от требований пожарной безопасности, а также не установленных нормативными документами дополнительных требований пожарной безопасности". Эти дополнительные требования, как предусмотрено указанным приказом, устанавливаются в специальных технических условиях, которые согласовывает Госпожнадзор МЧС России.
Минрегион России в свою очередь приказом от 1 апреля 2008 года № 36 во исполнение постановления Правительства РФ о составе разделов проектной документации установил, что специальные технические условия согласовываются Минрегионом. Оба приказа зарегистрированы Минюстом, несмотря на то, что они явно противоречат ФЗ "О техническом регулировании".
Специальные технические условия были и раньше, в СНиПах 90-х годов и в советское время. Но специальные технические условия разрабатывались тогда в единичных случаях по необходимости при проектировании уникальных и других объектов, не вписывающихся в рамки норм массового строительства, а подавляющее число объектов проектировалось и строилось в соответствии с действовавшими строительными нормами и правилами. Главный инженер проекта удостоверял факт соответствия проекта нормам своей личной подписью и под свою ответственность, после чего не требовалось никаких согласований и экспертиз безопасности. Этот порядок был введен около 40 лет тому назад, а отменен российским законодательством в середине 90-х годов. Теперь же, после отмены СНиПов и при фактическом отсутствии документов, предусмотренных общим законодательством, специальные технические условия могут стать основным документом по проектированию и строительству, так как можно будет потребовать разработать и согласовать с соответствующими инстанциями специальные технические условия по пожарной безопасности любого проектируемого объекта.
А ведь в Градостроительном кодексе сказано, что экспертиза проектной документации должна проводиться на соответствие требованиям технических регламентов, и ни слова о таком нормативном документе, как специальные технические условия. Если же специальные технические условия - это не нормативный документ, а часть проектной документации, как можно понять из постановления Правительства РФ о составе разделов проектной документации, то они не должны согласовываться с МЧС и Минрегионом. Градостроительный кодекс не предусматривает согласований проектной документации с этими ведомствами. Напротив, он прямо запрещает требовать проведения каких-либо согласований проектной документации и представления документов, не предусмотренных кодексом (часть 16 статьи 48 в редакции ГК от 18 декабря 2006 года № 232-ФЗ).
Хорошо это или плохо, Градостроительный кодекс не предусматривает участия органов пожарного надзора МЧС России в контроле за строительством. Но вот, несмотря на требования указанной выше части 16 статьи 48 кодекса, в техническом регламенте о пожарной безопасности предусмотрена противоречащая этому требованию "техническая" норма о том, что застройщик (кроме индивидуальных жилых домов) до ввода объекта в эксплуатацию должен представить декларацию пожарной безопасности.
Требования к составу декларации весьма непростые. Нужно или представить расчет пожарного риска (не более одной миллионной, десятимиллионной, стомиллионной) или перечислить все требования пожарной безопасности, установленные для данного объекта. Сделать и то, и другое под силу только "крупным" специалистам в области пожарной безопасности, да и то с большой натяжкой. Сколько ни читай регламент, невозможно определить все требования, которым должна отвечать "система обеспечения пожарной безопасности", которую согласно статье 5 документа должен иметь "каждый объект защиты". Что же касается рисков, то для их расчета и прогнозирования применительно к конкретным объектам нет ни нужных статистических данных, ни методик, ни практических знаний и навыков.
Так что, при желании с помощью требований регламента только в части представления декларации подобного содержания можно будет "поставить на колени" любого застройщика. Но не только застройщика. Каждый собственник, пользователь или эксплуатирующая организация малого или крупного, уже давно построенного и существующего объекта должен будет представить такую же декларацию уже в течение года после введения в действие технического регламента. Можно себе представить, сколько деклараций должно быть сделано в течение года, каким образом и кем они будут готовиться, во что и кому это обойдется и какой будет от этого эффект.
Технический регламент о требованиях пожарной безопасности явно не соответствует задачам, которые он должен был решить в соответствии с целями ФЗ "О техническом регулировании". И тем более этот регламент не соответствует ясно обозначенному в стране курсу на уважение к закону и борьбу с коррупцией. Это документ, явно пренебрегающий ранее принятыми законами и создающий новые рычаги административного давления, и не в целях обеспечения безопасности.
Проект технического регламента "О безопасности зданий и сооружений" в свое время подвергся всесторонней критике, был доработан (скорее, в литературном плане) и одобрен всеми инстанциями, которые должны были его одобрить, включая "строительную общественность". Тем более что во всех одобривших проект комиссиях, советах и комитетах - одни и те же "общественники" и официальные "представители", мало знакомые с существом дела.
Собственно, все требования по безопасности, предъявляемые непосредственно к зданиям и сооружениям всех отраслей обширного хозяйства страны, поместились в проекте регламента на трех страницах машинописного текста, половина из которого - общие перечисления с отсылками к законодательству о пожарной безопасности (о котором уже говорилось выше) и законодательству о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения.
Анализировать реальное содержание и недостатки проекта регламента "О безопасности зданий и сооружений", как и регламента "О пожарной безопасности", здесь не имеет смысла.
Отметим только, что в стране, известной в прошлом достижениями своей строительной науки и своими строительными нормами, впервые в мировой практике проектом строительного закона устанавливается, что противопожарные требования к зданиям и сооружениям теперь будут определяться не строительными нормами в едином комплексе с другими требованиями, а пожарным законодательством. До такого не додумались ни авторы белорусского проекта технического регламента по безопасности зданий и сооружений, ни авторы американских и канадских строительных кодов, ни разработчики строительных правил земель ФРГ. Такого "подарка" не ожидали, кажется, и авторы принятого "Технического регламента о пожарной безопасности", в статьях 4 и 151 которого говорится о будущих технических регламентах на "объекты защиты", среди которых могли быть и регламенты по безопасности зданий и сооружений.
Не менее показательны изложенные в статьях 7 и 9 проекта регламента требования о том, что "конструкции и основания зданий и сооружений должны обладать такими свойствами, чтобы при строительстве и эксплуатации не возникало угрозы причинения вреда..." ни жизни, ни здоровью, ни имуществу. В переводе на русский язык это означает совершенно нереальное пожелание о том, что любое здание или другое сооружение со стопроцентной гарантией должно выдерживать без создания каких-либо угроз любую нагрузку, например, при землетрясениях или взрывах. А обеспечивать это должны будут, видимо, только строители, так как к проектировщикам в других разделах проекта регламента таких требований не предъявляется.
Можно было бы продолжить, но представляется, что на самом деле все написанное в регламенте и то, как оно написано, не имеет никакого практического значения, если не найдется уж слишком дотошных проверяющих. Главное в другом.
Напомним еще раз, что с введением в действие проекта регламента (а это будет скорее всего не позднее 1 января 2010 года) в соответствии со статьей 46 ФЗ "О техническом регулировании" должны будут утратить обязательность теперь уже все действующие требования по безопасности зданий и сооружений, которые содержатся сегодня в строительных нормах и правилах. В соответствии с так называемым принципом "презумпции соответствия", который изложен в части 9 статьи 16 ФЗ "О техническом регулировании" с изменениями от 1 мая 2007 года, соблюдение требований технических регламентов будет считаться обеспеченным, если будет подтверждено соответствие объекта национальным стандартам или сводам правил, перечень которых должен быть утвержден Ростехрегулированием до введения в действие регламента.
Но необходимых по закону национальных стандартов и сводов правил по безопасности зданий и сооружений сегодня в стране нет. В промышленности все значительно проще
- как работали по стандартам, так и будут работать. А в строительстве не так. В основном существующие государственные (национальные) стандарты - это стандарты на промышленную продукцию для строительства. Необходимых национальных стандартов по безопасности зданий и сооружений сегодня нет. И сводов правил, соответствующих закону, нет. Нет и реальной программы разработки национальных стандартов и сводов правил по безопасности зданий и сооружений.
Поэтому вместе с проектор Технического регламента "О безопасности зданий и сооружений" в Правительство РФ для обеспечения регламента представлен перечень 162 действующих нормативных документов, среди которых 98 СНиПов, 38 ГОСТов, 16 СанПиНов и так далее. Естественно, в Аппарате Правительства России возник совершенно законно сформулированный в письме в Ростехрегулирование вопрос: "В какой мере и в какие сроки представленный Минрегионом России перечень действующих нормативных технических документов может быть трансформирован в утверждаемый Ростехрегулированием перечень национальных стандартов и сводов правил? ". Ведь СНиП
- это не национальный стандарт и не свод правил. Можно действие СНиПа продлить еще немного, хотя ни за год, ни за три года все СНиПы и другие документы в стандарты и в своды правил не переделать.
Кто, как и когда будет перерабатывать документы, действующие в области технического нормирования строительства, в другие, требующиеся по закону, и каково придется пользователям новых в спешке сделанных сводов правил по строительству, - кажется, мало кого волнует. И в этой части жить будем по специальным техническим условиям.
Разработанный проект технического регламента "О безопасности зданий и сооружений", видимо, будет скоро утвержден в том виде, как представлен. Иначе, говорят, пришлось бы разрабатывать в качестве регламента неподъемно "толстый фолиант".
Но возникает простой вопрос. Зачем разрабатывать много новых документов, а не сохранять, развивать и совершенствовать систему строительных норм и правил, созданную в течение десятилетий трудами многих ученых и специалистов - архитекторов, строителей, пожарных, гигиенистов и других? ! Технически сделать это очень просто - заменить в ФЗ "О техническом регулировании" слова "своды правил" на "строительные нормы и правила" и установить, что на продукцию, которая производится промышленностью и сельским хозяйством, распространяются регламенты и стандарты, а на продукцию строительства - регламенты и строительные нормы и правила (СНиП) плюс стандарты. Конечно, должен быть и орган, отвечающий за СНиПы. На самом деле не надо на одну и ту же продукцию (здания, сооружения и в целом правила застройки) делать хотя и предназначенные для добровольного применения, но различные нормативные документы, утверждаемые разными ведомствами. Все можно регламентировать в СНиПах, создаваемых строительными институтами с участием надзорных органов.
Но и регламенты должны быть не "пустые", а в полном объеме вопросов безопасности задавать разработчикам СНиПов соответствующие задачи. Если работать по рекомендациям авторов Закона "О техническом регулировании" - регламенты будут фолиантами. Но есть и более современные технологии нормирования. В СНиП 10-01-94 "Система нормативных документов в строительстве. Основные положения" задолго до ФЗ "О техническом регулировании" были заложены все основные принципы строительного нормирования, на которые переходят в развитых странах с рыночной экономикой. Суть их в том, что обязательные нормы по безопасности зданий и сооружений должны формулироваться не в виде требующих фолиантов описаний проектных решений, применяемых материалов и оборудования, методов расчетов и других подробных положений предписывающего характера, а в форме вполне конкретных задач по обеспечению безопасности, пути решения которых архитекторы, проектировщики и строители имеют право выбирать с использованием соответствующих документов рекомендательного характера или новых достижений науки, исходя из назначения объектов строительства с естественными ограничениями по безопасности. Все это было написано в СНиП 10-01-94. И на основе этих принципов вполне мог бы быть разработан (хотя бы с учетом предложений Госстроя России от 2003 года) комплекс полноценных технических регламентов по безопасности зданий и сооружений, составляющих законодательную основу всей системы технического регулирования строительства. Собственно, это не противоречит и принципу "презумпции соответствия" Федерального закона "О техническом регулировании". В законе этот принцип, как и весь закон, фактически сформулирован применительно к промышленной продукции, но суть одна и та же.
Известно, чтобы что-то нормально делалось, нужно установить четкие "правила игры", вполне определенные требования. Этого хотят проектировщики, строители и все участники инвестиционного процесса. В техническом регулировании строительства такая задача, видимо, не стоит.
Думается, что такой печальный результат получился потому, что не было координации усилий, всестороннего обстоятельного рассмотрения разработок.